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完善党和国家监督体系的逻辑考量
摘 要：党的十九届四中全会对完善党和国家监督体系作出重大战略决策和制度安排，我们要从历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑相结合的角度深刻学习领会、坚决贯彻落实。从历史逻辑看，完善党和国家监督体系是党和国家事业胜利发展的重要制度保障;从理论逻辑看，完善党和国家监督体系的根本是强化对权力的制约监督;从实践逻辑看，完善党和国家监督体系的关键是构建系统完备的监督机制。
关键词：党和国家;监督体系;逻辑考量 党的十九届四中全会指出，必須坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。从历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑相结合的角度，就完善党和国家监督体系进行系统思考分析，对于我们贯彻落实好全会精神，“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”[1]（P42），推进国家治理体系和治理能力现代化，保障党和国家事业胜利发展，具有重要的理论和实践意义。
一、从历史逻辑看，完善党和国家监督体系是党和国家事业胜利发展的重要制度保障 马克思主义政党一贯重视党和国家监督问题，特别是把建立健全党内监督制度作为无产阶级革命事业胜利发展的重要保障。马克思、恩格斯在创建共产主义者同盟时，就在同盟章程中明确规定，中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作;各级委员会由选举产生，并可以随时撤换，这在实际上确立了党内监督的原则和举措。后来在总结巴黎公社的经验教训时，恩格斯高度评价了公社采取的一项措施，即选举并可以随时撤换公社公职人员，认为这是“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”这种现象的“两个可靠的办法”之一。[2]（P110-111）
十月革命胜利后，为加强党内监督，列宁领导建立了俄共（布）专门的党的监督机构——中央监察委员会，赋予其很高的地位和很大的权力，重点是强化对党的上层领导机关及高级干部的监督。在列宁的主持下，俄共（布）十大通过了《关于监察委员会的决议》，规定了监委会的职责：监察委员会的任务是同入侵党内的官僚主义和升官发财思想、同党员滥用自己职权的行为作斗争。在监察委员会权威性方面，决议明确规定：监察委员会与同级党组织的关系是平行的，并且监察委员有权出席同级党委的一切会议，并有发言权。对监察委员会的决议，同级党委必须执行，不得撤销。这些重要探索和实践，为后来的马克思主义政党解决党和国家监督问题，提供了重要借鉴。
中国共产党成立后非常重视党内监督问题，党的一大党纲规定，“地方组织的人数很多时，可以派他们到其他地区去工作，但是一定要受当地执行委员会最严格的监督”;“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督”。[3]（P50）1927 年党的五大决定设立中央及省监察委员会，并选举成立了中央监察委员会。这是中国共产党最早的也是级别最高的党内专门监督机构。党的五大党章修正案规定，“为巩固党的一致及威权起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。”[3]（P78）党章对监察委员会的构成、职权等作出了明确规定，从党内最高法规层面就党内监督问题进行了制度设计。虽然后来党的监察委员会的名称几度变更，但它发挥党内监督作用的主要职能没有变。这些探索实践对于保持党的先进性和纯洁性，保证党的集中统一领导，保证新民主主义革命的胜利，发挥了重要作用。
新中国成立后，作为执掌全国政权的执政党，为进一步加强党和国家监督工作，中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，中央人民政府委员会第三次会议决定成立中央人民政府政务院人民监察委员会（后改为国务院监察部），党和国家监督制度和监督机构逐步确立。1955 年 3 月，中国共产党全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立党的中央和地方监察委员会，代替各级党的纪律检查委员会。1956年 9 月，党的八大决定恢复监察委员会设置，在党章中进一步明确了党的中央和地方监察委员会的构成、任务和工作机制等。这些重大制度安排和举措，为保证党的凝聚力和战斗力，保证社会主义革命的胜利，起到了至关重要的作用。1959年 4 月，第二届全国人大一次会议通过国务院《关于撤销国家监察部的议案》，相继撤销了监察部和各级人民监察机关。
“文革”期间，党的九大党章取消了党的监察委员会的条款，撤销了中共中央监察委员会设置，极大地削弱了党和国家监督工作。粉碎“四人帮”后，党的十一大决定恢复党的纪律检查委员会设置，十一大党章以相应条款作出规定，党内监督工作开始步入正轨。
1978 年党的十一届三中全会选举产生了 100 人组成的新的中央纪律检查委员会，陈云为第一书记，邓颖超为第二书记。中央纪委的根本任务是，维护党规党法，切实搞好党风。党的十二大修改通过的党章将各级纪委“由同级党委选举产生”改为“由同级党的代表大会选举产生”，大大提高了各级纪委监督权的相对独立性和权威性。1986 年 12 月，第六届全国人大常委会第十八次会议决定恢复国家行政监察体制，设立中华人民共和国监察部。为提高党政监督的整体效能，根据党中央和国务院决定，1993 年 2 月，中央纪委与监察部机关合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。这是新形势下完善我国党政监督体制的一项重大探索和制度改革，不仅加强了党的纪律检查工作，而且强化了行政监察机关的监督职能，为党和国家各项事业的胜利发展提供了重要制度保障。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，面对世界百年未有之大变局，立足于实现“两个一百年”奋斗目标，着眼于党和国家长治久安，从政治和全局高度推进监督制度改革，紧紧抓住坚持党的领导这个“纲”，始终保持坚定正确的政治方向;牢牢守住政治监督的根本定位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，落实“两个维护”，确保党中央令行禁止、全党团结统一;大力推进从“有形覆盖”到“有效覆盖”，形成纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督新格局，实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖，党和国家监督工作逐步延伸到每个领域、各个角落;坚持压实党委纪委责任，把领导的权力和监督的责任对应起来，形成和巩固全党一起抓的良好局面;坚持紧盯“关键少数”，聚焦重点对象，管好关键人，突出对领导干部特别是主要领导干部的监督，形成“头雁效应”;坚持健全制度机制，围绕理论、思想、制度构建体系，围绕权力、责任、担当设计制度，实现制度建设与时俱进，初步形成党和国家监督体系总体框架，逐步彰显党和国家监督体系整体效能，为党和国家事业发生历史性变革、取得历史性成就提供了重要保障。
二、从理论逻辑看，完善党和国家监督体系的根本是强化对权力的制约监督 权力的不平等性和可交换性以及能够增值的特点，使得任何权力只要不加限制，都有可能被扩张而滥用。习近平总书记反复强调，“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”[4]（P124）加强党和国家监督，说到底就是要加强对公权力的监督。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。这已成为人们的共识。监督主要是指对公权力掌管者权力行为的监督。权力可以用来为人民谋利益，也可以用来为掌权者个人或小集体谋私利。在没有任何限制的条件下，有权力的人都有滥用权力的潜在可能性。要防止权力的蜕变和腐败，就必须加强對权力的监督。因此，完善党和国家监督体系的根本是强化对权力的制约监督，尤其是要加强对权力运行的监督，加强对领导干部的监督。
（一）权力的属性决定必须对其进行监督 权力具有两重性，是把“双刃剑”，运用得当利国利民，运用不当伤人害己。权力既可以用来为人民群众谋利益，也可以用来为掌权者或少数人谋取私利，使权力日益与人民群众相脱离，凌驾于人民之上，由为人民谋利益的工具变成盘剥人民的工具。对于个人来说，权力可以使人施展自己的才华，为社会发展和人民幸福作出贡献;同时权力的可交换性和不平等性及其能带来巨大利益的特点，也会使那些经不住诱惑的人成为它的俘虏，利用它为自己谋取私利，危害社会和人民的利益。为了防止权力的扩张给国家和人民带来危害，必须对权力进行监督。
对于中国共产党来说，党的根本宗旨是全心全意为人民服务，党没有自己特殊的利益。领导机关和领导干部手中的权力是党和人民赋予的，只能用来为人民谋利益。毛泽东早就指出，我们的权力是人民给的，“人民要解放，就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人。我们当了人民的代表，必须代表得好”[5]（P1128）。他还强调，让人民起来监督政府，政府才不敢松懈;人人起来负责，才不会人亡政息。邓小平指出，党要受监督，党员要受监督，“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误”[6] （P270）。习近平总书记指出，各级领导干部要牢记，任何人行使权力都必须为人民服务，必须对人民负责并自觉接受人民监督。他强调，“加强对权力运行的制约和监督，会影响到领导干部的舒适度。问题是，领导干部手中的权力都是党和人民赋予
的，领导干部使用权力，使用得对不对，使用得好不好，当然要接受党和人民监督。”[4]（P122）行使权力既要靠自律，更要靠监督。只有让人民监督权力、让权力在阳光下运行，权力才能正确行使，才不会发霉变质。
（二）强化对权力运行的监督 权力无论大小，如果没有制约和监督，都有可能被滥用。要坚持有权必有责、用权受监督、失职必被问、违法要追究的原则，合理分解权力、科学配置权力，紧盯权力运行各环节，完善权力运行的制约监督体系，健全发现问题、纠正偏差、精准问责机制，保证党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。
一要科学配置权力。要坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权制度，合理划分和科学配置各部门、岗位的权力和职责，明晰权力边界，强化权力制约;完善权责清单制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，坚持法无授权不可为、法定职责必须为;严格实行定期轮岗制度，对在权力集中的部门和岗位工作达到规定期限的，要及时调换部门、岗位任职，降低权力滥用的风险和寻租的可能性。通过对权力的科学配置和合理分解，促使领导干部牢记用权不可任性，做到不越权、不擅权、不专权，秉公用权、依法用权、廉洁用权，按规则正确行使可以行使的权力。
二要推动用权公开。要坚持权责透明，遵循减少层次、优化流程、提高效能、方便办事原则，公开权力清单，依法规范并公开权力运行流程，包括政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制，促使隐性权力公开化、显性权力规范化。坚持以公开为常态，推进党务、政务、司法和各领域办事公开，提高权力运行的透明度。特别是对于那些经济社会发展的重大问题、人民群众普遍关注关心的民生热点问题，以及容易滋生腐败现象的焦点问题等，都应该做到及时公开，保障人民群众的知情权，提高人民群众的参与度，发挥人民群众的监督作用。
三要实施全程监督。要坚持权责统一，紧盯权力运行各环节，健全发现问题、纠正偏差机制，切实做到管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时，管住管好一把手是重中之重。针对那些腐败现象易发多发的重点领域和重要环节，做到权力延伸到哪里，监督就跟进到哪里，权力多大监督就多强。要大力推进权力监督信息化，完善电子政务建设，运用科技手段，把风险防控的关键节点和内在要求内嵌到审批、监管等平台，推动权力在网上公开透明运行，使权力运行全程留痕，可视、可控、可查、可纠，从而有效压减权力设租寻租的空间。
四要加大问责力度。要坚持有权必有责、失责必被问，督促各级党政机关和领导干部正确行使权力，做到负责守责尽责。要把党委主体责任和纪委监督责任贯通起来，突出对主要领导干部和关键岗位干部的监督，强化近距离、全天候、常态化监督，把日常监督和信访举报、巡视巡察结合起来，加强对问题整改落实情况的督促检查。对违规违法滥用权力的行为，违规违法推卸应尽责任的行为，不论职位多高、权力多大，都必须严肃追究责任，依规依法加以惩处，绝不允许出现权力监督上的“破窗效应”。
（三）重点加强对领导干部的监督 加强党和国家监督的根本是对权力的监督，加强对权力监督的重点是对领导干部的监督。领导干部是党和国家的中坚力量，手中掌握着大大小小的权力，理应受到重点监督。刘云山曾指出，“领导干部与老百姓的区别，就在一个„权字上。对各级领导干部来说，能否正确为官用权是最经常、最现实的考验。”[7]他强调，大多数领导干部能够正确行使权力，是值得信任的，但信任代替不了监督，自律代替不了他律，失去监督的权力必然导致腐败。领导干部的责任越重大、岗位越重要，就越要加强监督。
要加强对领导干部特别是一把手的监督。大量违纪和腐败案件表明，对一把手的监督仍然是薄弱环节，监督弱化的难题亟待破解，甚至“少数一把手习惯了凌驾于组织之上、凌驾于班子集体之上”[4]（P122），成了监督不了的“特殊人”。要严格执行民主集中制，健全对一把手的监督制度。完善领导班子议事规则，实行一把手末位表态制，对集体讨论事项，每个班子成员必须亮明态度并记录在案。要突出上级对下级尤其是上级一把手对下级一把手的监督。作为上级党组织和上级一把手，“要多了解下级一把手日常的思想、工作、生活状况，多注意干部群众对下级一把手问题的反...
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